Regras de Engajamento (ROE) I - Conceito

As Regras de Engajamento - internacionalmente conhecidas pelo acrônimo ROE (do inglês Rules of Engagement) - são instituto fundamental do Direito Operacional Militar, porque são os meios pelos quais o Comando de uma Força Armada, empregada em uma operação de guerra (bélica) ou de não guerra (não bélica) mantém o controle sobre o uso da força no cumprimento da missão recebida do Poder Político.

Antes de conceituar ROE, lembramos a lição de PONCE DE LEÓN[1], no sentido de que as idéias gerais presentes em qualquer definição de ROE repetem, quase sempre, que se trata de diretiva ou instrução oriunda da autoridade política ou do Comando Militar, especificando os requisitos, as condiciones e as circunstancias nas quais as tropas em operações podem recorrer ao uso da força em situações distintas daquelas nas quais possa exercer o direito a legítima defesa.

O Glossário da Organização do Tratado do Atlântico Norte[2] define ROE como:

“Diretivas emitidas pela autoridade militar competente nas quais são especificadas as circunstâncias e limitações sobre as quais as Forças iniciam e/ou continuam em combate contra outras Forças”.

No Dicionário Militar do Departamento de Defesa dos Estados Unidos da América encontramos a seguinte definição:

“Regras de Engajamento - Diretrizes emitidas pela autoridade militar competente que delineiam as circunstâncias e os limites dentro dos quais as forças dos Estados Unidos iniciam e/ou continuam a combater com envolvimento de outras forças. Também chamadas ROE.”[3]

De acordo com o Glosario de Términos Militares del Ejército de Tierra Español[4], ROE são:

“Diretivas emanadas pela autoridade militar para especificar as circunstâncias e limitações nas quais as forças iniciarão ou continuarão um enfrentamento (combate) com outras forças. Definem as circunstâncias, condições, grau e forma sob as quais se pode ou não aplicar a força. Estão redigidas em forma de proibições, limitações e autorizações, que regulam a aplicação controlada da força.”[5]

No Reino Unido, encontramos a seguinte definição no “MANUAL OF THE LAW OF ARMED CONFLICT[6]:

“Instruções para comandos operacionais que estabeleçam as circunstâncias e limitações sob as quais a força armada pode ser aplicada pelas forças do Reino Unido para alcançar objetivos militares para a promoção da política do governo do Reino Unido.”

Na doutrina italiana, PALUMBO[7] explica, da maneira seguinte, o que são ROE:

“As chamadas regras de engajamento (Rules of Engagement - ROE) são de fato as instruções detalhadas emitidas para o pessoal militar, em vários níveis de comando, para indicar o comportamento em todas as circunstâncias possíveis, com, por exemplo, a indicação parâmetros sobre a identificação de um possível perigo, a atribuição de intenção hostil e o tipo de reação para ser implementado.

É, naturalmente, uma questão que implica aspectos muito importantes do ponto de vista legal, tendo, além disso, a Magistratura italiana a competência para verificar a legalidade e regularidade da aplicação das disposições militares recebidas.

As regras de engajamento devem, portanto, representar esse conjunto de regras, éticas, legais e processuais, que constituem um código de conduta, que especifica as circunstâncias e os limites do uso da força e que devem ser aplicadas pelo pessoal militar em uma determinada missão no teatro das operações.

(...)

Uma vez concluído o processo político-militar, as ROE tornam-se parte integrante do processo de planejamento, que as vê agora incluído nos planos operativos inter forças, nos ditos "planos de contingência", representando uma guia para os comandantes nos teatros de operação.”[8]

PRANTL[9] lembra que, para a União Europeia, ROE “são diretrizes para comandantes e forças militares (incluindo os indivíduos) que definem as circunstâncias, condições, grau e forma como a força ou outras ações que podem ser interpretadas como provocativas podem ou não ser aplicadas. Não são usados para atribuir tarefas ou dar instruções táticas.” (Use of Force Concept for EU-led Military Crisis Management Operations - 1st revision, Part III: Use of Force/H/50).

GOVERNALE[10], explicado as ROE no contexto dos aspectos legais das operações militares, ensina:

“A diretiva do Ministro da Defesa, na sua qualidade de responsável político-militar, inclui disposições para dar à missão um enquadramento jurídico adequado, fornecendo parâmetros bem definidos para legitimar o uso da força. São regras reais de conduta que definem as circunstâncias, as condições, o grau, os procedimentos e prazos pelos quais a força pode ser aplicada. Elas tornam possível, portanto, garantir a necessária uniformidade das atividades de natureza política e militar no âmbito do direito internacional, mas, sobretudo, reduzem a probabilidade de má interpretação, por parte da autoridade militar, a respeito das diretivas adotadas em sede politica. As ROE, definidas de tempos em tempos em relação à missão e ao contesto internacional em que as forças militares operarão, têm por finalidade permitir que as forças operacionais se ajustem prontamente conforme as mudanças no cenário político e militar. As regras definidas para as operações são afetadas por uma série de condicionantes de ordem legal (quadro de referência normativo), política e militar (consistentes com os limites de natureza do mandato). Assim, nas operações em que o contingente nacionais participam (como por exemplo, a "operação antiga Babilônia ) no âmbito de forças multinacionais, as ROE adotadas pela autoridade militar nacional devem ser harmonizadas com as dos contingentes aliados participantes da missão e estarem em conformidade com o Direito Internacional Humanitário, prevendo eventuais limitações - ressalvas - decorrentes de normas legais de cada País. As ROE constituem, portanto, a fonte de referência para o pessoal do contingente e para os seus comandantes, que devem estar em conformidade comportamentos e ações estipulados, enquanto perdurarem as operações. Obviamente, para que as ROE possam ser aperfeiçoadas durante o andamento da operação, deve ser atribuído ao Comandante a faculdade de modular as regras de engajamento, dentro de limites definidos, autorizando a Autoridade elevar o limite de resposta em determinadas situações, sempre visando a garantir a incolumidade e a segurança do pessoal. Com efeito, as ROE baseiam-se na suposição de que é supremo dever do comandante da unidade garantir, em todos os casos, a defesa da tropa, salvaguardando a segurança dos homens e os meios que lhe são confiados. Assim, em situação de ataque (ação hostil), o Direito Internacional legitimará o uso da força, desde que tenha sido usado proporcionalmente à ameaça (intenção hostil).”[11]

ZEN-RUFFINEN[12] traz a definição de ROE adotada em manuais do Exército Suíço:

“Diretrizes estabelecidas a nível nacional ou internacional e harmonizada entre as nações e os órgãos de segurança envolvidos, a fim de um emprego específico. Eles regulam o engajamento da tropa e, em particular, o uso da força e da coerção em caso de emprego, incluindo o uso de armas.”

Segundo o Manual de Sanremo - uma das referências internacionais sobre o tema - as ROE são emitidas por autoridades competentes e contribuem no delineamento das circunstâncias e limitações dentro das quais as forças militares podem ser empregadas, a fim de alcançar seus objetivos. Elas são pensadas e redigidas como parte do processo de planejamento operacional, seja em paralelo ou como parte do desenvolvimento do plano de operação (OPLAN, em inglês), ou pela ordem de operações (OPORDER, em inglês). Podem estar incluídos nesses documentos ou publicados em separado, mediante uma mensagem ou de alguma outra forma. O OPLAN ou a OPORDER também estabelecerão a área geográfica (área de operações) onde se aplicarão as ROE.

O Manual preconiza que as ROE devem ser treinadas e revisadas continuamente para assegurar que estejam claras e dentro da legalidade; que sejam suficientes para a missão a ser desempenhada, e que concedam ao comandante os poderes necessários para enfrentar efetivamente as ameaças surgidas.

No Brasil, o “Glossário das Forças Armadas” (MD35-G-01) assim define o que sejam as ROE:

“REGRAS DE ENGAJAMENTO – Caracteriza-se por uma série de instruções pré-definidas que orientam o emprego das unidades que se encontram na área de operações, consentindo ou limitando determinados tipos de comportamento, em particular o uso da força, a fim de permitir atingir os objetivos políticos e militares estabelecidos pelas autoridades responsáveis. Dizem respeito à preparação e à forma de condução tática dos combates e engajamentos, descrevendo ações individuais e coletivas, incluindo as ações defensivas e de pronta resposta.”

Por derradeiro, vale lembrar que, na realidade brasileira, as Forças Armadas, por opção constitucional, desempenham papel importante em operações não bélicas, razão pela qual as regras de Engajamento tem lugar assegurado também nesses tipos de operações.

[1] PONCE DE LEÓN, Rodrigo Lorenzo. Op. Cit.

[2] NATO GLOSSARY OF TERMS AND DEFINITIONS. Disponível em http://www.dtic.mil/doctrine/doctrine/other/aap6.pdf. Acesso em 5.3.2017.

[3] "Rules of Engagement — Directives issued by competent military authority that delineate the circumstances and limitations under which United States forces will initiate and/or continue combat engagement with other forces encountered. Also called ROE."

[4] EJÉRCITO DE TIERRA (1999), Glosario de Términos Militares (DO2-005), Dirección de Servicios Técnicos del Ejército, Madrid

[5] Directivas emanadas por la autoridad militar para especificar las circunstancias y limitaciones en las que las fuerzas iniciarán o continuarán un enfrentamiento con otras fuerzas. Definen las circunstancias, condiciones, grado y forma bajo las que se puede o no aplicar la fuerza. Están redactadas en forma de prohibiciones, limitaciones y autorizaciones, que regulan la aplicación controlada de la fuerza.

[6] The Joint Service Manual Of The Law Of Armed Conflict - JSP 383 (2004).

[7]Palumbo, Giovambattista. Ius in bello, regole di ingaggio e riforma dei codici penali di pace e di guerra. Disponível em: http://www.venusinarms.com/?p=685

[8] Le cosiddette regole di ingaggio (Rules of Engagement – RoE) sono infatti le istruzioni di dettaglio emanate nei confronti del personale militare, ai diversi livelli di comando, per indicare i comportamenti da tenere in ogni possibile circostanza, con, per esempio, l’indicazione dei parametri circa l’identificazione di una eventuale minaccia, l’attribuzione o meno di intenti ostili e il tipo di reazione da attuare.

Si tratta, evidentemente, di una questione che implica aspetti molto rilevanti dal punto di vista giuridico, avendo peraltro la Magistratura italiana la competenza a verificare la legittimità e la correttezza di applicazione da parte dei militari delle disposizioni ricevute.

Le Regole d’Ingaggio quindi dovrebbero rappresentare quel complesso di norme, etiche, legali e procedurali, che costituiscono un codice di condotta, che specifica circostanze e limiti dell’uso della forza e che devono essere applicate dal personale militare in una determinata missione in Teatro d’operazioni.

(...)

Una volta concluso l’iter politico-militare, le ROE divengono del resto parte integrante del processo di pianificazione, che le vede oggi inserite in piani operativi interforze, detti “piani di contingenza”, che rappresentano senz’altro una guida per i comandanti in teatri operativi.

[9] Rules of Engagement - Richtlinien für militärische Gewaltanwendung in EU-Einsätzen. Disponível em http://www.bmlv.gv.at/truppendienst/ausgaben/artikel.php?id=775. Acesso em 4.5.2017.

[10] GOVERNALE, Giuseppe. Gli aspetti legali delle operazioni militari all'estero. Disponível em http://www.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2006/n-2---aprile-giugno/studi/gli-aspetti-legali-delle-operazioni-militari-all%27estero. Acesso em 3.5.2017.

[11]La direttiva del Ministro della Difesa, nella sua veste di responsabile politicomilitare, comprende disposizioni che consentono di inquadrare la missionein un corretto contesto giuridico, attraverso la previsione di ben definiti parametriche legittimino l’uso della forza. Si tratta di vere e proprie regole di condotta che definiscono le circostanze,le condizioni, il grado, le modalità ed i limiti con cui la forza può essereapplicata. Esse consentono, pertanto, di garantire la necessaria uniformità delleattività di natura politica e militare nel quadro del diritto internazionale ma, soprattutto, di ridurre la probabilità di errori di interpretazione da parte delleautorità militari rispetto alle direttive adottate in sede politica.Le RoE, definite di volta in volta, in relazione alla missione ed al contesto internazionale in cui le forze militari sono chiamate ad operare, perseguono loscopo di consentire alle forze operanti di adeguare tempestivamente il loro atteggiamento sulla base dei cambiamenti dello scenario politico e militare. La definizione di regole attagliate all’operazione risente di una serie di condizionamenti,non sempre consonanti, di carattere giuridico (quadro normativodi riferimento), politico e militare (coerente con la natura dell’operazione edei limiti del mandato).Cosicché nelle operazioni in cui i contingenti nazionali sono destinati(come ad esempio per l’operazione “Antica Babilonia”) ad intervenire nell’ambitodi forze multinazionali, le RoE, adottate dalle autorità militari nazionali devono essere armonizzate con quelle dei contingenti alleati partecipanti allamissione nel rispetto delle norme di diritto internazionale umanitario, prevedendo eventuali limitazioni - caveats - derivanti dalle normative giuridiche diciascun Paese.Le RoE costituiscono, pertanto, la fonte di riferimento cui il personale deicontingenti ed i loro Comandanti devono conformare i comportamenti e leazioni per tutta la durata dell’operazione. Ovviamente, affinché le RoE possano essere attagliate all’operazione in atto,occorre modulare le Regole di Ingaggio attribuendo al Comandante sul campo lacompetenza ad agire entro limiti definiti, prevedendo - a ragion veduta - e previa “autorizzazione” dell’Autorità sovraordinata la possibilità di innalzare la soglia dirisposta in particolari situazioni, sempre allo scopo di assicurare l’incolumità e la protezione del personale. Le RoE si fondano, infatti, sul presupposto che costituisce il supremodovere del Comandante di ogni unità: garantire in ogni caso la difesa del reparto,salvaguardando la sicurezza degli uomini e dei mezzi affidatigli. Quindi in presenza di un attacco (azione ostile), il diritto Internazionale legittimerà l’uso della forza a condizione che essa sia stata impiegata proporzionalmentealla minaccia (intento ostile). Nel predisporre le RoE si tiene, pertanto, conto dei principi di necessità,di proporzionalità e di tempestività con riferimento ad atti e/o intenti ostili chesiano in grado di compromettere l’incolumità del personale e l’integrità diinstallazioni e materiali della forza militare. Al fine di consentire una migliore esecuzione delle attività, i Comandanti possono emanare un promemoria individuale - la cosiddetta Carta del soldato - che esplichi in modo dettagliato e semplice le procedure e le norme di comportamento, con la limitazione che non siano più permissive di quanto autorizzato dalle RoE.

[12] Pascal Zen-Ruffinen, no artigo Les règles d'engagement (ROE) (http://www.revuemilitairesuisse.ch/floor/cs?&server=rms&lang=fr&item_categoryID=70&item_ID=105). Acesso em 16.10.2016: “Les règles d'engagement sont définies, comme suit, dans le règlement Terminologie des règlements de conduite de l'armée: «Directives fixées à l'échelon national ou international et harmonisées entre les nations et les instances sécuritaires qui y participent en vue d'un engagement précis. Elles règlent l'engagement de la troupe et, en particulier, le recours à la force et aux mesures de contrainte dans le secteur d'engagement, y compris l'engagement des armes.» La thématique des règles d'engagement est traitée et commentée plus amplement dans les règlements de conduite de l'armée et dans quelques règlements sur l'engagement, dont celui sur les bases légales du comportement à l'engagement.”

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